2018年第5号：师宗县审计局关于师宗县发展和改革局2017年预算执行“一条线”审计情况的专题报告

2018年第5号（总第116号）

（二0一八年十一月六日公告）

师宗县审计局关于师宗县发展和改革局2017年预算执行“一条线”审计情况的

专题报告

师宗县人民政府：

根据《中华人民共和国审计法》第十六条规定，师宗审计局组成审计组，自2018年3月至4月，对师宗县发展和改革局2017年度预算执行和其他财政财务收支情况进行了审计，并按照《全省发展改革系统2017年预算执行“一条线”审计工作方案》要求，围绕易地扶贫搬迁政策执行这条主线，对搬迁对象是否精准、“搬得出”后能否“稳得住”“能脱贫”、项目资金筹集安排使用是否符合要求、安置区选址是否科学、项目建设管理是否规范等情况进行了重点审计，抽审资金量22046.38万元，实地抽查安置点18个，延伸调查2个部门和单位，延伸调查2个乡镇、21个行政村，入户调查126户，并对有关情况进行了必要的延伸和追溯。现将审计情况专题报告如下：

一、基本情况

（一）部门预算执行及其他财政财务收支情况。

1.组织机构情况

师宗县发展和改革局是师宗县人民政府直属主管全县宏观国民经济和社会发展的综合、参谋的工作部门，内设11个职能部门，核定人员编制23人，核定车辆编制2辆，2017年末实有人员30人，实有车辆1辆。

2.部门预决算情况

    师宗县财政局下达师宗县发展和改革局2017年度预算总额为2033.75万元，其中：年初批复预算1930.83万元，追加调整预算102.92万元。决算报表反映，2017年部门总收入2033.75万元，总支出1998.95万元；年末结转和结余34.8万元。

3.部门业务管理情况

截至2017年底，师宗县发展和改革局尚未单独建立部门项目库，所有项目均在规定时限内录入国家重大建设项目库和云南省投资项目在线审批监管平台，分别作为项目储备和审批的重要平台，并建立了项目立项审批机制及审批环节。2016年完成项目审批71个，项目备案70个，项目审核上报20个；2017年完成项目审批52个，项目备案109个，项目审核上报12个。“十三五”期间，储备项目1034个，计划总投资430亿元，项目已录入国家重大建设项目库，将根据前期工作完成情况实施建设。在项目监管上，按照“谁审批、谁负责”的原则，师宗县发展和改革局根据职能职责，依法依规对项目实施监管，特别是中央、省级预算内投资、专项建设资金项目，全程监管。

4.“三公”经费、会议费及培训费支出情况

师宗县发展和改革局“三公”经费2017年财政预算拨款11.62万元，比上年度减少2.54万元，下降17.94%；“三公”经费2017年共支出15.61万元，比上年度减少4.16万元，下降21.06%；会议费2017年共支出2.82万元，比上年度减少1万元，下降26.14%；培训费2017年共支出2.42万元，比上年度减少7.02万元，下降74.34%。

5.行业扶贫情况

师宗县发展和改革局根据部门职能，不断开拓创新工作思路，强力推进扶贫工作。该局主要从以易地扶贫搬迁项目聚焦精准扶贫。

2016年至2017年，是师宗县开展易地扶贫搬迁项目建设的攻坚之年。面对艰巨任务，师宗县发展和改革局作为项目牵头单位，奋力发挥牵头抓总工作的职责，落实“纵向”与“横向”工作开展。

师宗县发展和改革局积极向市发改部门及县委、县政府主动请示汇报；全力指导督促各乡镇开展相关工作；加强与部门沟通协调解决项目建设遇到的各种问题，主动作为，率先完成了搬迁对象规模精准核定任务。目前，2016年、2017年34个搬迁项目工程全面开工建设，已竣工住房838套，完成搬迁2898人，预计2018年6月底前全部建成，交钥匙给搬迁户，为下步加快实现搬迁计划、落实后续产业扶贫、实现脱贫目标奠定坚实基础。  

（二）易地扶贫搬迁资金项目基本情况。

1.易地扶贫搬迁计划下达情况

省级按贫困对象动态管理标注结果下达师宗县2016年搬迁对象计划人数2697人、2017年搬迁对象计划人数2925人，师宗县确定的2016年符合条件同步搬迁对象309户、2017年符合条件同步搬迁对象53户。

2.易地扶贫搬迁项目资金筹集到位及拨付使用情况

2016年至2017年，师宗县累计筹集到位易地扶贫搬迁项目资金35812.72万元，其中：易地扶贫搬迁工程中央预算内投资4497.6万元，易地扶贫搬迁专项建设基金2811万元，国家低成本长期贷款19677万元，地方政府债务资金5483.61万元，统筹整合扶贫部门、住建部门等计划用于纳入国家规划建档立卡人口其他资金3343.51万元；计划用于符合条件同步搬迁对象的各类财政性资金362万元，农发行易地扶贫搬迁项目贷款2449.20万元，计划用于符合条件同步搬迁对象的其他资金（浦发行扶贫项目贷款）80万元；地方政府自筹或整合用于土地整治、生态修复、安置区建设用地征地费、项目前期工作经费等其他资金245.4万元。

2016年至2017年，师宗县累计支出16276.1万元，其中：累计安排用于纳入国家规划建档立卡贫困人口建房补助和安置点基础设施建设支出13139.5万元，累计安排用于符合条件同步搬迁对象建房补助和贷款2172万元，整改调出对象占用未完成置换资金37.5万元，用于与易地扶贫搬迁项目相关的土地整治、生态修复、安置区建设用地征地费、项目前期工作经费等方面的支出245.4万元，用于符合条件同步搬迁对象基础设施建设等其他支出681.7万元；2017年末各部门、单位及乡镇结存资金合计25540.37万元（其中，师宗县城乡开发投资有限责任公司22673.22万元、乡镇结存资金2867.15万元）。

3.易地扶贫搬迁项目推进实施情况

2016年，师宗县确定的集中安置点为19个，计划安置建档立卡贫困户670户、2697人，同步搬迁户309户。截至2018年3月底，已完工未入住安置点19个，涉及建档立卡贫困户105户、390人，同步搬迁户184户；已搬迁入住安置点19个，涉及建档立卡贫困户565户、2307人，同步搬迁户125户。

2017年，师宗县确定的集中安置点为15个，计划安置建档立卡贫困户689户、2881人，安置同步搬迁户53户。截至2018年3月底，在建安置点7个，涉及建档立卡贫困户530户、2188人；已完工未入住安置点8个，涉及建档立卡贫困户24户、102人，同步搬迁户14户；已搬迁入住安置点8个，涉及建档立卡贫困户135户、591人，同步搬迁户39户。计划分散安置建档立卡贫困户9户、44人。截至2018年3月底，在建建档立卡贫困户530户、2188人。

二、审计评价

审计结果表明，师宗县发展和改革局能够贯彻落实有关法律、法规，认真履行职能职责。2017年度的预算执行和其他财政财务收支及决算草案编制情况基本做到真实、合法、有效，履行了工作职责。提供的2017年度的会计资料基本真实的反映了其财务收支情况，但审计中发现，在基本支出及项目支出方面、非税收入方面、其他财政财务收支方面还存在一些问题。

三、审计发现的主要问题及处理意见

（一）部门预算执行审计发现问题。

此次审计了师宗县发展和改革局2017年度预算资金4032.7万元，其他资金134.55万元，审计查出主要问题金额71.21万元，其中：违规问题金额63.31万元，管理不规范问题金额7.9万元。

1.基本支出及项目支出方面存在的问题

（1）财政滞留滞拨资金1200万元。

截至2017年末，师宗县岩溶地区石漠化综合治理工程项目财政滞留滞拨资金1530万元，其中，审计期间已拨付330万元，应拨未拨1200万元。

上述做法不符合《中华人民共和国预算法》第五十七条第二款“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支……”的规定。

根据《财政违法行为处罚处分条例》第六条第三款“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目 ……（三）滞留应当下拨的财政资金”的规定。责成师宗县财政局尽快下拨滞留滞拨的项目资金1200万元。

（2）无公函接待79031.00元。

师宗县发展和改革局2017年度公务接待费支出80781.00元，其中，有公函接待1750.00元，无公函接待79031.00元。

上述行为违反了《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二十条“党政机关应当建立公务接待审批控制制度，对无公函的公务活动不予接待，严禁将非公务活动纳入接待范围”及《党政机关国内公务接待管理规定》第七条“……无公函的公务活动和来访人员一律不予接待。……”的规定。

根据上述规定，责令师宗县发展和改革局改正，建立公务接待审批控制制度，杜绝此类问题再次发生。

2.非税收入管理方面的问题。

应缴未缴财政非税收入633093.38元。

截至2017年末，师宗县发展和改革局非税收入余额633093.38元未按规定及时解缴国库纳入预算管理。

上述做法不符合《云南省贯彻〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉实施细则》第七条“各级党政机关要加强预算编制管理，完善编制方法，提高编制效率，全面推行综合预算管理，将各项收入和支出全部纳入部门预算。……各类非税收入必须按规定纳入预算管理，并及时足额上缴国库，严禁以任何形式隐瞒、截留、挤占、挪用、坐支或者私分，严禁转移到机关所属工会、培训中心、服务中心等单位账户使用”的规定

根据《中华人民共和国审计法》第四十五条第（一）款“责令限期缴纳应当上缴的款项”的规定。鉴于上述问题师宗县发展和改革局在审计期间已作整改，审计不再对其进行处理。

（二）易地扶贫搬迁审计发现问题。

1.签订“三个协议”（搬迁协议、就业协议、建新拆旧协议）但未实际落地。

经审计调查，师宗县2016年至2017年共有完工易地扶贫搬迁点27个，涉及建档立卡搬迁对象搬迁家庭838户3434人，均已签订了“三个协议”（搬迁协议、就业协议、建新拆旧协议），但实际尚未全部落地。

（1）截至审计时，已搬迁入住702户2906人；未搬迁入住136户528人，原因是：安置点基础设施不配套及外出打工尚未搬迁。

（2）截至审计时，已拆旧房94户393人，占总人数的11.46%；未拆除旧房的730户2961人，占总人数的86.38%；无房户23户74人，占总人数的2.16%。

（3）截至审计时，输出了部分外出打工贫困人口，未达到1户1人。

上述做法不符合《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（发改地区﹝2016﹞2022号）第二章第二节 “……努力做到对建档立卡贫困人口应搬尽搬，并统筹处理好整村搬迁的建档立卡贫困人口与未纳入建档立卡的农村低保户、特困户等同步搬迁户人口的关系。加强社会风险防控工作，确保有序搬迁、平稳搬迁、顺利搬迁。”和《云南省易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》（云发改扶贫〔2017〕736号）第四十五条“搬迁对象入住后，由县（市、区）人民政府组织拆除旧房，对旧宅基地、旧村庄进行复垦或生态修复。”以及《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发〔2017〕31号）“五、科学推进安置区建设（一）政策要点2.安置方式。……必须确保1户至少1人就业，保障基本生计……”的规定。

根据上述规定，建议师宗县人民政府责成有关单位及乡镇认真组织落实“三个协议”，使其真正落到实处，同步推进安置区配套基础设施和基本公共服务设施建设，认真制定并落实安置区产业发展规划，确保搬迁群众“搬得出”后“稳得住”、“能脱贫”。认真组织开展拆除旧房，对旧宅基地、旧村庄进行复垦或生态修复。对未编制安置点就业计划的，要及时完成编制工作，增加建档立卡搬迁贫困人口收入，千方百计拓宽就业渠道。

2.擅自扩大范围，违规将“4类资金”用于安置区建设用地征地费用支出。

经审计调查，截至2017年末，师宗县五龙乡擅自扩大范围，违规将国家低成本长期贷款93500.00元用于安置区建设用地征地费用。

上述做法不符合《云南省易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》（云发改扶贫﹝2017﹞736号）第五十一条“土地整治、产业发展、生态修复建设资金及安置区建设用地征地费用、项目前期工作经费等由地方政府自筹及整合其他资金解决”的规定。

根据上述规定，责令师宗县五龙乡将擅自扩大范围的国家低成本长期贷款93500.00元，归还原资金渠道。

3.滞留、滞拨易地扶贫搬迁项目资金5922.76万元。

截至2017年末，师宗县城乡开发投资有限责任公司滞留、滞拨易地扶贫搬迁项目资金22673.22万元，其中，新增安置点项目资金11742.86万元(新增安置点为2017年9月新增项目，暂达不到付款条件)，审计期间已调整置换资金5007.6万元，应拨未拨易地扶贫搬迁项目资金5922.76万元。

上述做法不符合《国家发展改革委办公厅关于贯彻落实全国易地扶贫搬迁现场会精神进一步做好易地扶贫搬迁工作的通知》（发改办地区〔2016〕1906号）中“四、……推动建立高效、顺畅的资金运行体系。……确保资金尽快投放到项目，防止资金沉淀”的规定。

根据《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发〔2017〕31号）中“六、严格资金管理（三）整改措施4.针对资金滞留滞拨的问题，各州、市、县、区人民政府要尽快精准锁定搬迁对象、加快项目前期工作，积极完善申请拨款材料；财政、农业发展银行、扶贫投资开发有限公司等部门（单位）和金融机构、平台公司要积极简化和优化资金拨付流程，符合拨款条件的，在规定时限内尽早完成资金拨付，切实提高各类资金效益”的规定。师宗县城乡开发投资有限责任公司应采取有效措施，督促相关乡镇尽快完善报账资料，及时将5922.76万元资金拨付使用，提高资金效益。

4.安置点配套基础设施与建房进度不同步，影响群众及时入住。

2016年至2017年，师宗县完工易地扶贫搬迁点27个，涉及建档立卡搬迁对象搬迁家庭838户3434人，由于安置点基础设施不配套及因部分贫困户外出打工尚未搬迁。截至审计时，已搬迁入住702户2906人；未搬迁入住136户528人。

上述做法不符合《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（发改地区〔2016〕2022号）第二章第二节 “……努力做到对建档立卡贫困人口应搬尽搬，并统筹处理好整村搬迁的建档立卡贫困人口与未纳入建档立卡的农村低保户、特困户等同步搬迁户人口的关系。加强社会风险防控工作，确保有序搬迁、平稳搬迁、顺利搬迁”和《云南省易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》（云发改扶贫﹝2017﹞736号）第四十二条“集中安置点基础及公共服务设施应与安置住房项目同步设计、同步招标、同步实施、同步验收，确保搬迁群众按期入住”的规定。

根据上述规定，建议师宗县人民政府责成有关单位及乡镇认真组织开展对建档立卡贫困人口应搬尽搬，同步推进安置区配套基础设施和基本公共服务设施建设，认真制定并落实安置区产业发展规划，确保搬迁群众“搬得出”后“稳得住”、“能脱贫”。

 5.审计发现的其他问题。

（1）建档立卡贫困对象建房补助资金结余540.3万元。

截至审计时，师宗县各乡镇、街道办建档立卡贫困对象建房补助资金结余540.3万元（按相关规定，建档立卡贫困户建房补助和奖励金不得超过面积控制标准的建房成本的结余资金）。

上述做法不符合《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》(财预〔2013〕285号)“二、清理、压缩财政结余结转资金地方各级财政部门要建立健全工作机制，组织本级各部门、督促和指导下级财政部门定期清理结余结转资金，摸清底数、加强分析、查找原因、分类处理，将结余结转资金管理与预算编制有机结合，切实消化和压缩结余结转资金规模。对预计当年能够执行完毕的结余结转项目，要督促加快预算执行进度；对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目；对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，要将资金收回总预算统筹安排。”的规定。

根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）“二、具体措施（七）推进财政存量资金的统筹使用。……推进结转结余资金的统筹使用。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域”的规定。建议师宗县人民政府责成师宗县城乡开发投资有限责任公司及时收回上述结余资金540.3万元。

（2）违规兑付同步搬迁户建房补助（未拆旧房）165万元。

截至2017年末，师宗县兑付同步搬迁户建房补助资金165万元，其中，彩云镇3万元、龙庆乡162万元。

上述做法不符合《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发﹝2017﹞31号）“二、调整完善补助政策（二）存在问题3.明晰同步搬迁户建房补助政策。……县、市、区可根据当地实际情况对同步搬迁人口拆除旧房进行适当奖励，奖励标准由各地自行确定，奖励资金由各地自行筹措。”和《中共师宗县委办公室师宗县人民政府办公室关于印发<师宗县易地扶贫搬迁项目和资金管理暂行办法>的通知》（师办通﹝2015﹞54号）第十七条“……搬迁户房屋建设获得启动确认表后，由乡（镇、街道）金融机构拨付40%的贷款和农户自筹款项，建设完工后拨付60%的贷款，经验收合格并拆除危旧房后兑现财政专项补助资金”的规定。

根据《中华人民共和国预算法实施条例》（中华人民共和国国务院令第186号）第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益”的规定。建议师宗县人民政府责令师宗县彩云镇、龙庆乡限期整改，收回上述违规资金或积极组织力量拆除旧房。

（3）违规兑付建档立卡贫困人口奖励资金（未拆旧房）208.37万元。

截至2017年末，师宗县兑付建档立卡贫困人口奖励资金208.37万元，其中，高良乡53.3万元、五龙乡154.87万元。

上述做法不符合《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发〔2017〕31号）“二、调整完善补助政策（二）存在问题1.调整建档立卡贫困人口建房补助政策。补助方式由按户补助调整为按人补助，补助标准由户均6万元调整为人均补助2万元（藏区人均补助2.2万元），签订旧房拆除协议并按期拆除的建档立卡贫困人口人均奖励0.6万元……”的规定。

根据上述规定，建议师宗县人民政府责令师宗县高良乡、五龙乡限期整改，收回上述违规资金或积极组织力量拆除旧房。

（4）整改调出对象已使用资金，尚未完成置换金额37.5万元。

截至2017年末，师宗县易地扶贫搬迁项目整改调出对象已使用资金置换涉及家庭16户，涉及人口58人，已使用、应置换资金及贷款总额112.5万元，已完成置换金额75万元，应置换尚未完成置换金额37.5万元。

上述做法不符合《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发〔2017〕31号）“六、严格资金管理（一）政策要点。对建档立卡贫困人口和同步搬迁人口的资金安排、使用，严格实行分类管理。中央预算内投资、地方政府债务资金、专项建设基金和低成本长期贷款要“专款专用、物理隔离、封闭运行”，只能用于纳入国家规划的65万建档立卡贫困人口，不得用于同步搬迁户建房补助或借款，更不能挪作他用”的规定。

根据《云南省易地扶贫搬迁工作整改方案》（云政办发﹝2017﹞31号）中“六、严格资金管理（三）整改措施3.针对国家低成本长期贷款与农业发展银行项目贷款置换进度滞后的问题，由省财政厅、农业发展银行云南省分行、省扶贫投资开发有限公司统筹，州市县区财政、农业发展银行、平台公司具体负责，在整改方案下发后1个月内完成置换工作” 的规定。责成师宗县发展和改革局在审计报告整改期限内纠正上述问题。

四、存在问题的原因分析

（一）未严格按照中央八项规定、六项禁令以及厉行节约反对浪费等相关规定执行。

（二）前期项目规划和勘察设计工作不深入，导致易地扶贫搬迁工作有赶抢现象。由于易地扶贫搬迁涉及安置对象多、建设地点分散、建设工期紧、搬迁任务重等特点，忽视了项目前期规划和勘察设计工作，出现赶进度、抢工期的现象，继而不同程度的出现规划编制不科学、勘察设计工作不深入等问题。

（三）安置点配套设施建设不完善，后续产业发展受限，导致集中安置房入住率较低，搬迁户发展致富难。由于财政筹资困难，加上规划方案考虑不深不细，导致出现集中安置点配套生产生活设施和公共服务设施建设不完善，贫困户后续产业发展受限制。主要表现在：一是安置房缺少存放农具等生产资料的附属用房，给贫困户农业生产带来不便。二是缺乏牲畜栏圈，不能养猪养羊，给贫困户生产生活带来困难。三是安置点周边缺少耕地和林地，贫困户种植蔬菜、生活烧柴和农业发展受到限制。四是集中安置点污水排放处理设施不健全，容易造成环境污染和引发矛盾纠纷。五是水电路气网等基础设施和卫生、教育等公共服务设施建设不完善，搬迁户生产生活不便利等。

（四）忽视易地扶贫搬迁拆旧复垦，导致土地资源和建设资金浪费。对安置点建设用地计划管理不严格，有关部门对乡镇和村组织实施的项目用地缺乏有效的监管，存在无计划或超计划用地的现象，造成安置点户均宅基地面积超过当地“一户一基”控制标准上限。同时，由于贫困农民“故土难离”的思想观念一时难以转变，乡镇和村委会组织对搬迁户实施拆旧房复垦时，工作难度大。

（五）资金管理不严格，项目管理不到位，导致违规问题发生。易地扶贫搬迁涉及资金量巨大，资金来源渠道多，工程地点分散，项目管理复杂。对易地扶贫搬迁资金管理不严格，项目管理松弛。

五、审计建议

（一）严格执行中央八项规定及党政机关厉行节约反对浪费条例的相关规定。

（二）强化预算约束，进一步规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，防范财务风险，提高资金使用效益。

（三）加强政府非税收入管理，规范政府收入分配秩序，实现政府非税收入管理工作规范化。

（四）科学编制规划，做实做细前期勘察设计工作，统筹有序的实施推进。科学制定“十三五”期间易地扶贫搬迁总体规划和分年度实施计划，要合理确定搬迁安置总量、科学布局安置点、因地制宜确定安置方式，保障搬迁安置工作统筹有序地实施推进。根据脱贫攻坚形势变化和项目实施情况，适时对规划进行修正，不断优化完善。加强项目实施前的勘察设计工作，确保工程质量和安全。督促有关部门做实做细勘察设计工作，确保搬迁工程质量和安全，避免建设资金损失浪费。

（五）加强安置点配套基础设施和公共服务设施建设，解决贫困户搬迁后的长远生计。相关部门和乡镇要完善安置点水电路气网等基础设施，配套建设教育、卫生、文化等公共服务设施，改善搬迁群众生产生活条件和发展环境。引导和帮助群众转变观念，改变生活方式。加强职业技能培训，提高搬迁群众就业创业能力。加强搬迁群众的就业服务，帮助提高职业技能。

（六）高度重视拆旧复垦工作。各乡（镇、街道）及所属有关部门要及时组织拆旧复垦工作，耐心向搬迁群众做好政策宣传解释工作，争取群众理解支持，在过渡期内完成拆旧复垦任务。

（七）强化易地扶贫搬迁建设资金监管。抓好建设资金统筹使用。县财政、发改、扶贫等主管部门要统筹使用各个渠道的资金，抓好主体责任和监管责任的落实。